目前我国东部发达地区的农村已经具备了大规模改善农村人居环境基础设施供给和进行农村聚居点环境综合整治的发展趋势、体制条件和发展基础。发展趋势是中央已经提出了构建和谐社会的发展理念，并明确提出在“十一五”期间采取“以城带乡、以工补农”的发展战略。为此，中央一方面开始大力调整国民收入分配格局，转变以往财政分配、资源配置向城市倾斜的政策倾向；一方面开始“社会主义新农村建设”。这个新形势为解决农村环境问题提供了难得的机遇。
1 有利条件
体制有利条件是目前正在进行的公共财政改革和事业单位体制改革。“十一五”规划明确提出：“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围”；事业单位体制改革则将明确真正提供农民所需公共服务的基层公益机构的职能和财政经费来源。这些宏观改革将使农村聚居点建设规划、人居环境基础设施的建设以及环境监管等获得国家层面的财政资金和制度保障，有利于克服农村聚居点环境问题的制度障碍。
发展基础则是这些地区的农村已经发展到了需要且能够大规模改善农村人居环境的阶段，有利于克服农村聚居点环境问题的技术经济障碍。可以利用现有统计口径中的三个指标来确证这一点：
一是人均GDP。例如浙江省的农村居民纯收入已接近2000美元/人/年，农村聚居点的新村建设已经蔚然成风。有了这个基础，才能保证消费者支付意愿的统一和政府将农村人居环境基础设施投入作为必须的财政支出。
二是人口集中居住比例。只有这个数值够大，才可能克服污染治理基础设施建设和运行的最小经济规模障碍。如浙江省的人口密度已达到460人/km2，在500人以上的聚居点居住的农村人口比例已超过80%，生活污水集中处理和生活垃圾收集处理等人居环境基础设施单从技术经济角度而言已能满足最小经济规模条件1。
三是环境污染的强度。只有在现代化的工农业生产规模足够大、城镇人口密度足够大的地方才会达到足够的环境污染强度，此时规划和治理是恢复的主要手段，而环境基础设施建设是治理的主要方式。
“十一五”期间，我国东部地区及中西部的部分大城市郊区将有越来越多的农村聚居点能满足上述必要条件，对农村聚居点进行大规模环境整治已逢其时。
2 不利条件：农村聚居点环境污染相对城市的特殊性给环境监管体系带来的特殊要求
环境污染治理的技术经济障碍使农村环境污染治理的相对成本比城市高、环境监管比城市难。而且，目前的八项环境管理制度应用于农村聚居点生活污染治理，不适之处明显。在农村聚居点规模日益扩大和政府大力推行基本公共服务均等化的今天，若不能对农村聚居点制定单独的环境管理制度，也应该按城乡统筹的标准将农村聚居点纳入城市环境管理体系进行管理。
3 若干思路和对策
在“十一五”期间的有利政策背景下，根据农村公共服务制度改革的基本思路和新农村建设的主题目标，可以提出解决农村聚居点环境问题的基本思路。
“社会主义新农村建设”主题是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。其中的“村容整洁”主题包含了农村聚居点的各项基础设施建设（通常称为“六改”2），比农村聚居点环境污染治理涉及的范围更广，但却远没有农村聚居点环境污染治理的内涵丰富：既包括了对村内环境比“整洁”更高要求的以满足人体健康标准为目标的污染治理，也包括了影响污染物产生和最终处理的前（规划布局等）、后（治理后排放物的处理和循环利用等）环节。考虑农村聚居点环境问题对生活、生产的影响，在新农村建设的实际工作中应以“环境怡人、村镇宜居”理念充实“村容整洁”目标。
此基本思路可以通过以下对策落实，以针对性地解决缺少规划、资金供给不足和服务供给效率不高等问题。
3.1 按一体化目标加强农村环境管理并作为前置环节
考虑到农村聚居点对基本公共服务的要求不低于城市和农村聚居点规模较小的实情，应该比照城市建立农村聚居点的环境监测和管理体系或将城市的环境管理体系延伸到农村聚居点。同时，将有关环境管理制度作为农村聚居点建设的前置性环节。例如，县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责监督实施《中华人民共和国国家标准生活垃圾填埋污染控制标准》（GB-16889，1997），要求把农村聚居点垃圾场选址纳入村庄整治规划并提出农村聚居点垃圾场选址和设计意见书，规模较大的垃圾场建设必须经过环境影响评价等。
3.2 明确县乡政府和村集体的事权，落实有关财权，解决公共服务主体缺位问题
首先应明确规划权等事权的责任主体，明确人居环境基础设施建设和运行的财权。规划是政府最基本的责任之一。应按照统筹城乡、区域发展的要求，重新划分县、乡、村三级责任主体的事权，将目前由乡镇政府甚至村委会承担，而应该由上级政府承担的规划权收归县级和县级以上政府，并明确承担具体责任的机构，以强化县级政府的规划职能。
同时，应主要通过上级政府的转移支付来提供资金，建立“自上而下”的开源机制。解决农村聚居点环境问题的难点在于资金筹集。鉴于农村聚居点环境治理的技术经济特性，考虑“以城带乡、以工促农”的政策倾向，高层政府应该成为农村聚居点环境整治的筹资主体。中央政府应加大对这一领域农村公共服务的转移支付，省级政府应建立与公共服务筹资相联系的财政保障体系，并出台相关政策和法规，确保这一公共服务有稳定的资金来源。如用法规的形式规定农村环境治理资金在转移支付或政府财政经常性预算中的比重等。
3.3 抓好规划，建立相关财政资金使用“自下而上”的决策机制和多元化的农村环境公共服务供给机制
在明确政府的事权和财权的基础上，应在以下三个重点环节采取相应对策。
——规划环节的对策
规划实施过程中也必然需要协调各个建设部门，按比例分配建设资金，以避免出现农村发展的不协调。有关职能部门应以“生产、生活、生态统筹”理念为指导，在规划环节采取以下措施，解决污染物难处理、影响大的问题：
首先是加强区域环境规划和经济发展规划的协调。县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划，有条件的可考虑编制县域经济与环境协调持续发展规划或环境容量规划，将污染控制在“发生前”。
其次，应从四方面加强农村聚居点的环境保护规划：①布局规划。新建企业要集中配置在集镇工业小区内，工业小区设置在对集镇水、气污染影响最小的方位，集约化养殖场应设置在远离饮用水源并且周边农田单位面积粪便负荷量不高的地域，以控制其污染影响范围；②污染综合治理规划。包括建立工业和生活污水的集中处理系统、集中供热供气系统，以及对重点污染源的综合治理；③污染物循环利用规划。包括在有条件的地方与污染综合治理系统配套建立中水回用系统、垃圾堆肥系统以及与乡镇企业、集约化养殖场的产业链结合实现污染物的再利用和再生利用等；④绿化规划。按美化、香化、净化（阻尘吸污）、静化（降噪）等要求建立村镇绿化体系。
——建立相关财政资金使用“自下而上”的决策机制
在具有“准政府”性质的村集体成为农村真正的自治组织后，应通过村民代表大会民主地决定农村环境公共服务项目建设的优先顺序和相关服务费的收取标准等，确保财政资金最高效地满足农民的消费者支付意愿。
——建立多元化的农村环境公共服务供给机制
单一的政府供给或市场供给，在解决公共服务供给效率问题上的失灵都是客观存在的。应当根据不同农村环境公共服务的具体经济属性建立多元化的供给主体结构，在公共服务供给中引入竞争机制等。同时，要转换认识，正确看待农村人居环境基础设施的公益性质，从财政补贴、信贷支持、税费减免、土地优惠等方面大力扶持，以调动民间及海外资本投资农村公共服务的积极性。
11/27/2007
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